Экологическое управление в российской федерации. Экологическое управление, понятие, виды принципы, функции экологического управления
Историю развития экологической деятельности в нашей стране можно рассматривать на основе анализа изменений системы управления природоохранной деятельностью. Кроме того, "экологические проблемы, возникшие сегодня, - следствие не только длительного пренебрежения природоохранными факторами в развитии промышленности и сельского хозяйства.
Большую роль сыграло "устойчивое представление о неисчерпаемости природы"*(27), что, в свою очередь, вело к деформации планирования, опоре на добывающие формы экономики без учета необходимости восстановления и защиты природных богатств в целях обеспечения в дальнейшем экологической безопасности общества, реализации экологических прав человека и гражданина.
В науке под государственным управлением понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей*(28).
Государственное управление определяется следующими признаками:
Это деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь, законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий;
Это прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
Это подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона", она вторична по отношению к законодательной деятельности*(29).
Проблематика нормативно-правового регулирования вопросов в сфере экологического управления, т.е. ":создания и функционирования органов исполнительной власти и других субъектов, уполномоченных на осуществление контроля и надзора, информационного обеспечения, выдачу разрешений, дачу приказов и т.п.:"*(30), всегда была актуальной в нашей стране. По мнению большинства авторов, как в России, так и за рубежом от степени бюрократизации государственного аппарата зависит возможность реализации планов, мера свободы при принятии решений об осуществлении экологической, экономической и иной деятельности*(31).
В зависимости от правового статуса осуществляющих экологическое управление субъектов можно выделить государственное, ведомственное (отраслевое), муниципальное, производственное и общественное управление. Данная тема освещает аспекты, связанные с нормативно-правовым регулированием государственного управления в сфере охраны окружающей среды, проблемами по реализации специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами органов экологической политики государства, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания организации как бассейнового, так и административно-территориального управления; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов; наиболее эффективного исполнения требований законодательства об охране окружающей среды в рамках реально существующих экономических возможностей. В учебной литературе государственное экологическое управление рассматривается как через систему (совокупность) органов, его осуществляющих, с учетом анализа функций, возложенных на эти органы, так и с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.
Функции управления определяются как закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Например, в ранее действовавшей ст. 51 Лесного кодекса РФ указывалось, что государственное управление лесами может осуществляться как непосредственно Правительством РФ, так и через специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, а в ст. 53 было введено понятие федерального органа управления лесным хозяйством как специально уполномоченного государственного органа управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством РФ областях государственного управления. При этом устанавливалось, что данный государственный орган осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы (органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации и лесхозы). Также в ранее действовавшей ст. 53 Лесного кодекса РФ определялись права федерального органа управления лесным хозяйством по созданию подведомственных специализированных организаций (по авиационной охране лесов от пожаров, борьбе с вредителями и болезнями леса), лесоустроительных организаций*(32). В данный момент охрана лесов осуществляется на основании ст. 51, 81-84 нового Лесного кодекса РФ органами власти, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.
В целом же в эколого-правовой литературе по своему содержанию функции государственного экологического управления разделяются, как правило, на две группы. Первая включает в себя нормотворческую, разрешительную, координационную, контрольную функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом*(33) случаях, путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу относят: установление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду ("законное загрязнение" окружающей среды и размещение отходов в пределах установленных лимитов и сверхлимитные)*(34), установление квот и лимитов использования природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования*(35).
Таким образом, как отмечают многие авторы, вопрос о функциях экологического управления действительно сложен с точки зрения правового регулирования и достаточно труден в части формирования единого подхода к его решению. Например, О.Л. Дубовик спрашивает: ":что такое экологическая экспертиза - отдельная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреждения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии?*(36) Являются ли экологическое страхование и экологический аудит функциями управления или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?"*(37). Поэтому функции государственного экологического управления большинство авторов (М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов и др.) предлагает выделять, применяя такие формальные признаки, как: принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; обозначение субъекта управления в правовых актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в области управления природопользованием и охраной окружающей среды*(38) либо путем указания на конкретные управленческие задачи; осуществление управленческой функции от имени государства; наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (право установления запретов, ограничений, применения санкций, выдачи разрешений и т.п.). Исходя из этих признаков к функциям соответственно относятся: определение стратегии (принятие государственных концепций, доктрин) и планирование (федеральные и региональные целевые программы); учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществление мониторинга, ведение кадастров); распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями; пространственно-территориальное устройство природных ресурсов (геологическое изучение недр, лесоустройство и т.п.); разрешительная система (предоставление природных ресурсов в пользование путем выдачи разрешений и лицензий, в том числе в части негативного воздействия на окружающую среду); нормотворчество; контроль и надзор; разрешение споров (кроме подсудных).
К методам государственного экологического управления относятся как собственно управленческие в виде обязательных предписаний, запретов (например, приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), так и экономические (создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении), идеологические (агитация, воспитание, образование и т.п.) в виде рекомендаций, санкционирования, разрешения, согласования. Принципы государственного экологического управления соответственно являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой - подсистемой принципов управления в целом. Поэтому всеми без исключения авторами признается, что изменение структур, задач, функций и полномочий органов государственного экологического управления как результат организационно-правовой реформы наиболее противоречиво и труднее всего поддается объективной оценке. Например, в Российской Федерации основой деятельности органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды является Конституция РФ (ст. 9, 10, 36, 42, 58, 71, 72, 76-78), в которой регламентируются два основных вопроса: права и обязанности граждан по охране окружающей среды и форма участия государства в данной сфере.
Роль государственного управления определяется статусом государственных органов, которые в отличие от граждан и хозяйствующих субъектов обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. В правовой литературе органы, осуществляющие государственное экологическое управление, традиционно делятся по статусу на органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации), специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды и иные органы (в том числе координационные), а по масштабам деятельности - на федеральные и региональные. Ряд функций государственного экологического управления в соответствии с текущим законодательством отнесен к компетенции органов местного самоуправления*(39). Такое деление применимо и к существующей в настоящее время в Российской Федерации системе органов государственного экологического управления. Например, ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(40) к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, а также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Поэтому можно по-разному (в том числе с точки зрения соединения в одном органе полномочий по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг, отдельных хозяйственных функций и контрольно-надзорных полномочий*(41)) рассматривать многочисленные изменения в системе органов, осуществляющих государственное экологическое управление, происходящие в современной России, которые не в последнюю очередь будут зависеть и от личного взгляда на эту проблему каждого конкретного автора любого научного исследования*(42). Однако стоит признать, что оптимального решения данной проблемы, даже с формальной юридической точки зрения, к настоящему времени не найдено.
Верхнее звено системы экологического управления составляют высшие органы государственной власти России. К ним относятся Президент РФ и Правительство РФ, Федеральное Собрание. Это органы общей компетенции. К органам общей компетенции относятся также органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.
Деятельность аппарата государства в сфере экологии осуществляется в формах: правотворческой, исполнительной, правоохранительной.
Компетенция высших органов законодательной власти в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности определена Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 5), полномочия Правительства РФ - Федеральными конституционными законами от 17 декабря 1997 г. и от 31 декабря 1997 г. Полномочия Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления - Конституцией РФ.
Организация и осуществление основных правотворческих функций в сфере экологической безопасности возложены Советом Федерации на Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет по делам Севера и малочисленных народов, Комитет по аграрной политике, в Государственной Думе - на Комитет по экологии, Комитет по природным ресурсам и природопользованию, Комитет по аграрным вопросам.
Гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и экологических прав, является Президент РФ. Деятельность Президента проявляется в реорганизации органов государственного управления и контроля за охраной окружающей среды*(43). При активном участии Президента РФ разработана большая группа природоохранного законодательства, которое достаточно полно выражает интересы населения в охране здоровья и качестве окружающей природной среды.
Одним из полномочий Президента РФ является право формировать и возглавлять Совет Безопасности (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ). В соответствии со ст. 13 Закона "О безопасности", ст. 1 Положения о Совете Безопасности РФ (утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949) Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющем подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой политики в области обеспечения безопасности. Положения об аппарате и научном совете Совета Безопасности РФ утверждены указами Президента РФ от 28 марта 1998 г. N 294 (с изм. от 15 марта 1999 г.) и от 29 сентября 1999 г. N 1317 соответственно. В аппарате предусмотрен отдел экологической безопасности и охраны здоровья населения.
N 1037 утверждено положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности. Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности образована в соответствии с Законом РФ "О безопасности" и Положением о Совете Безопасности РФ. Комиссия создана в целях реализации возложенных на Совет Безопасности РФ (далее - Совет Безопасности) задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Правовую основу деятельности Комиссии составляют Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, Положение о Совете Безопасности РФ, а также положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности.
На Комиссию возлагаются следующие функции:
Подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности государства;
Оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства;
Оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;
Подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;
Рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений;
Анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, выработка соответствующих рекомендаций;
Подготовка предложений по проектам решений Совета Безопасности и информационно-аналитических материалов к его заседаниям по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;
Подготовка предложений Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;
Участие в подготовке материалов по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и для докладов Президента РФ;
Проведение по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности.
Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления выполняют законотворческую функцию. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими правомочия в сфере экологической безопасности, являются прежде всего Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры, а также комиссии и советы при Правительстве РФ. Компетенция специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды определены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 7) и постановлениями Правительства РФ.
Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. N 520-р в Аппарате Правительства РФ образован Департамент социального развития и охраны окружающей среды.
Постоянно действующим органом Правительства РФ является Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды (положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. N 138).
Основными задачами Комиссии являются:
1) рассмотрение вопросов формирования и реализации государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, сохранения биологического разнообразия, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации стратегии устойчивого развития страны;
2) рассмотрение предложений по экологическим, социальным и экономическим проблемам, связанным с использованием природных ресурсов Каспийского моря и изменением его уровня, и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в этой области;
3) рассмотрение предложений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по совершенствованию системы государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, приоритетным направлениям научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, созданию новой техники и прогрессивных технологий в этой области, а также проектов программ по изучению, воспроизводству, использованию, охране природных ресурсов и защите окружающей природной среды;
4) разработка эффективных мер по обеспечению государственного контроля и регулирования в области использования, охраны живых ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей (далее именуются- живые ресурсы) и реализации продукции морских рыбных промыслов;
5) координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам противодействия нарушениям в сфере использования живых ресурсов, неконтролируемого вывоза и нелегальной реализации продукции морских рыбных промыслов и обеспечение взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации в этой области;
6) организация подготовки и выполнения комплексных мероприятий по предотвращению противоправных действий при использовании живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;
7) рассмотрение и внесение в Правительство РФ предложений о совершенствовании законодательных и других нормативных правовых актов в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также охраны окружающей природной среды;
8) рассмотрение вопросов, связанных с участием Российской Федерации в деятельности органов и специализированных учреждений ООН, других международных организаций, а также с исполнением международных программ и конвенций, действующих в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды;
9) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по совместному проведению мероприятий в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, защиты окружающей природной среды, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров и соглашений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды;
10) контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере ведения Комиссии.
Решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В системе экспертных государственных служб, состоящей из органов комплексной, специализированной и отраслевой экспертизы, важнейшее место занимает Экспертный совет при Правительстве РФ (положение о нем утверждено постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 22 июля 1993 г. N 693). В составе Совета - руководители ряда министерств и ведомств, крупнейших институтов и организаций, банкиры, юристы, экологи. Оперативная работа Экспертного совета обеспечивается его секретариатом, являющимся подразделением аппарата Правительства РФ. Секретариат формирует составы экспертных комиссий, готовит проекты решений Совета.
Главной задачей Экспертного совета является осуществление комплексной экспертизы крупных социально-экономических, научно-технических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и территориальных схем развития и размещения производительных сил Российской Федерации, технико-экономических обоснований и бизнес-планов. В 1996 г. рекомендации Экспертного совета положены в основу 11 правительственных решений по ряду федеральных программ, среди которых: "Создание автоматизированной системы ведения государственного Земельного кадастра", "Внутренние водные пути России", "Повышение безопасности дорожного движения в России", "Отходы".
К координационным и консультативным органам, образованным Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 30 мая 1997 г. N 652, с изм. и доп.), относятся Правительственная комиссия по выбору районов для размещения объектов по уничтожению химического оружия, Межведомственная комиссия по авиационной безопасности, Правительственная комиссия по пожарной безопасности, Санитарно-эпидемиологическая комиссия Правительства РФ, Совет по аграрной политике при Правительстве РФ.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:
Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;
Разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;
Разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;
Объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;
Координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;
Установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;
Установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Федерации (федеральный государственный экологический контроль);
Установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;
Обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
Установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;
Подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;
Установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;
Установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
Организация и проведение государственной экологической экспертизы;
Взаимодействие с субъектами Федерации по вопросам охраны окружающей среды;
Установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их реализация;
Предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
Организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;
Обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;
Образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;
Ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;
Ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;
Экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
Экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;
Установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;
Осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
Осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.
Россия является федеративным государством, в состав которого входят субъекты Федерации, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, наличия на территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов. Последние изменения в экологическом управлении связаны с проблемой разграничения полномочий в данной сфере. Исходя из этого обеспечение взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам в области охраны окружающей среды и природопользования является одной из важнейших задач. Экологическое законодательство представляет собой сочетание федерального и регионального законодательства.
Экологическое управление (государственное управление в сфере охраны окружающей среды, экологический менеджмент) означает реализацию уполномоченными органами и должностными лицами экологической политики, проводимой в соответствии с действующим законодательством. К формам экологического управления, его внешним проявлениям относятся: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, проводимые в социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном направлениях.
Система органов управления в сфере охраны окружающей среды представляет собой совокупность организационных форм, наделенных определенной компетенцией в области охраны окружающей среды. Эта система состоит из двух уровней - общего управления и специального управления. К первой группе относятся органы и должностные лица общей юридической компетенции, для которых экологический менеджмент лишь одна их управленческих функций. К ним относятся: Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов России и муниципальные органы.
Специальная подсистема органов экологического управления имеет более сложную структуру и выполняет разнообразные функции. К ней относятся природоохранные министерства (Министерство природных ресурсов РФ), государственные комитеты (Государственный комитет РФ по рыболовству), федеральные службы (Федеральная служба земельного кадастра России), федеральные агентства (Федеральное агентство водных ресурсов РФ), оперативно-розыскные органы в сфере обеспечения экологической безопасности (экологическая милиция) и ряд других.
К специфическим функциям экологического управления относятся следующие:
. Экологический мониторинг - совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также за потенциально опасными для окружающей среды, здоровья людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами.
. Ведение кадастров. Кадастры являются одним из источников информации и представляют собой систематизированную совокупность сведений о качественном и количественном состоянии природных ресурсов, их экономической, экологической оценке и социальном значении, а также составе и категориях пользователей. Кадастры служат основой планирования и информационного обеспечения использования и охраны окружающей среды. Все кадастры (лесной, земельный, водный и др.) имеют статус государственных.
. Регистрация. Регистрационная деятельность имеет огромное значение при выполнении контрольно-надзорных функций государственными органами. Регистрация представляет собой внесение в единый по форме официальный документ (реестр, регистр, каталог, список, баланс) сведений о том или ином объекте природопользования, источнике или средстве воздействия на окружающую среду. Регистрация может быть обязательной и добровольной.
. Декларирование. Декларации - это новый вид обеспечения экологической безопасности. В декларации субъект сам определяет показатели, параметры своей деятельности и тем самым накладывает на себя обязательства по их соблюдению. Помимо деклараций в российском законодательстве используются уведомления, означающие обязательное сообщение о произведенных или согласование планируемых действий, и подтверждения, подразумевающие направление сведений о неизменности производственного процесса, используемого сырья и т.д.
. Экологическая паспортизация. Экологический паспорт предприятия - это специальный обязательный документ, в котором содержатся систематизированные сведения о природных объектах, находящиеся в собственности либо пользовании, об их состоянии, видах воздействия и мерах по защите.
. Государственная экологическая экспертиза. Экологическая экспертиза проверяет соответствие намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определяет допустимость реализации производственного объекта в целях предупреждения возможных негативных воздействий.
. Экологический контроль - проверка соблюдения хозяйствующими субъектами требований экологического законодательства.
. Экологическое лицензирование. Лицензия - это официальный документ, разрешающий определенному лицу осуществление указанного вида деятельности в течение установленного срока.
. Экологическое нормирование. Один из наиболее сложных и интенсивно развивающихся инструментов охраны окружающей среды. Нормативы призваны определить предельную допустимость вредного воздействия, лимиты использования природных ресурсов и др.
. Экологическая стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг.
. Экологическая сертификация - специализированная деятельность по подтверждению соответствия готовой продукции требованиям технических регламентов, стандартов, договоров.
Сохранение и оздоровление окружающей среды входит в национальные интересы России в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ.
Экологическое управление можно рассматривать как сознательную деятельность по регулированию экосферы в соответствии с практическими целями цивилизации на основе познанных объективных экологических закономерностей естественного или антропогенного характера.
Целью правового регулирования в экологическом праве является «гармонизация отношений человека и природы, охрана окружающей среды и отдельных природных объектов, рациональное природопользование». Приоритеты национальной экологической политики России / под ред. В.М. Захарова. - М.: ООО «Типография ЛЕВКО», Институт устойчивого развития/Центр экологической политики России. - 2009. - С.78 Поэтому особое значение имеет специальная деятельность, направленная на достижение необходимого правового результата. Нормативного воздействия самого по себе не достаточно для эффективности эколого-правовых норм, требуются управленческие воздействия административного, дисциплинарного, финансового и экономического характера, издание правоприменительных актов.
Нормотворческая работа должна осуществляться одновременно, как в направлении системного развития законодательства, предполагающего главным образом создание и совершенствование регулятивных механизмов, условий юридической ответственности, правовой основы деятельности органов управления и правоохранительных органов, так и в секторальном аспекте, для решения наиболее острых природоохранных проблем, связанных с негативным влиянием отдельных видов воздействия на окружающую среду, либо с экологической деградацией или, напротив, с необходимостью особой охраны отдельных территорий.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства.
Управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само экологическое право. Социальное значение управления в целом и государственного особенно определяется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ресурсами, их рационального использования и охраны окружающей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и гражданина, сохранение и восстановление благоприятного состояния природы. Прежде всего, в рамках управления (а затем с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.
Экологическое управление - урегулированная нормами права деятельность специально уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также деятельность юридических лиц и граждан, направленная на создание конкретных правоотношений в сфере охраны окружающей среды, рационального природопользования, соблюдения экологических прав и исполнения экологических обязанностей.
В зависимости от субъекта экологического управления можно выделить его различные виды:
1) органы государственной власти и их должностные лица - государственное экологическое управление.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах государственного управления. Определяя место государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, предприятие и государство государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. На них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование в рамках экологической функции государства. Прежде всего «с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом». Круглов В.В., Осинцев Д.В. К вопросу об экологических функциях федеральных органов исполнительной власти / В.В.Круглов, Д.В. Осинцев // Экологическое право. - 2008. - № 6 [Электронный ресурс] - СПС КонсультантПлюс
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:
Законности управления;
Комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;
Сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;
Разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;
Наиболее эффективного исполнения требований законодательства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.
2) министерства экологии - отраслевое управление.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности государственного управления.
3) органы местного самоуправления и их должностные лица - муниципальное экологическое управление;
Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологических проблем. Оно осуществляется исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления на всей территории России. Это наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.
Деятельность по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относятся:
Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
Обеспечение санитарного благополучия населения;
Регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
Контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
Благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
Участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
Организация и содержание муниципальной информационной службы.
4) юридические лица, индивидуальные предпринимателя - производственное экологическое управление.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется практическими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природу, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами предприятия, с учетом его специфики.
5) граждане, общественные объединения - общегражданское экологическое управление.
Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды непосредственно связано с реализацией положения ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия - демократическое правовое государство. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. Наиболее значимыми функциями общественного управления являются участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экологической экспертизы, экологическое просвещение и контроль.
Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи.
Формы экологического управления: акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.
Таким образом, экологическое управление - объективно необходимая деятельность, направленная на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Экологическое управление – это совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.
В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов выделяют несколько его видов: государственное; ведомственное (отраслевое); производственное; общественное.
Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи.
Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.
Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.
Формы экологического управления : акты управления, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях – социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.
Функция управления – закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов.
Функции государственного экологического управления выделяют, учитывая следующие признаки: – принадлежность субъекта управления к системе публичной власти;
– обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи;
– осуществление управленческой функции от имени государства;
– наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. д.).
Функции экологического управления :
– определение стратегии и планирование;
– учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в форме мониторинга и ведения кадастров);
– распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями;
– пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;
– разрешительная система (выдача разрешений, лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду);
– нормотворчество;
– контроль и надзор;
– разрешение споров (кроме подсудных).
Методы государственного управления в сфере охраны окружающей среды можно подразделить на административные (управленческие), экономические, идеологические (воспитание, образование, агитация и т. д.).
Принципы экологического управления являются составной частью общих экологических принципов, а также подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, на основании которых строится вся система органов управления, распределяются полномочия, формулируются цели и задачи, определяются средства, применяемые органами управления.
Юридические лица, индивидуальные предприниматели обладают комплексом прав и обязанностей в сфере экологического управления. Конкретные полномочия юридического лица, индивидуального предпринимателя зависят от сферы хозяйственной и иной деятельности, которую они осуществляют.
К наиболее типичным функциям производственного экологического управления можно отнести:
· проведение оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности; заказчиком проведения оценки воздействия выступает субъект хозяйственной деятельности (ст. 32 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ "Об охране окружающей среды"; Приказ Госкомэкологии от 16.0.5.2000 №372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации");
· направление в уполномоченный орган материалов на проведение государственной экологической экспертизы в случае, если субъектом хозяйственной деятельности намечается реализация объекта экологической экспертизы (объекты экологической экспертизы федерального уровня приводятся в статье 11, регионального уровня - в статье 12 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе");
· разработка декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта, ее утверждение руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект (см. ст. 14 Федерального закона от 21.0.7.1997 №116-ФЗ "О промышленной безопасности опасного производственного объекта");
· разработка проектов нормативов воздействия на окружающую среду, получение необходимых разрешений, лицензий, утверждение нормативов, лимитов для осуществления природопользования и оказания негативного воздействия на окружающую среду;
· осуществление производственного экологического контроля (ст. 67 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), привлечение к дисциплинарной ответственности работников, которые ненадлежащим образом исполняют свои должностные обязанности, связанные с осуществлением функций экологического управления на предприятии;
· назначение экологического аудита;
· осуществление экологического страхования, как добровольного, так и обязательного;
· экологическая сертификация продукции и технологий.
В системе органов государственной власти в сфере экологического управления можно выделить:
1) органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ) - органы широкой компетенции, которая, в том числе, охватывает и вопросы экологического управления;
2) специально уполномоченные органы - органы государственной власти, специально созданные для осуществления государственных функций в сфере экологического управления;
· федеральные министерства, службы и агентства, руководство которыми осуществляет Президент РФ (МВД, МЧС, ФСБ)
· федеральные министерства, подведомственные Правительству, а также службы и агентства, подведомственные министерствам (Мин. Природы России – ФС по гидрометеорологии и окр.среды, ФС по надзору в сфере природопользования, Фед. Агентство водных ресурсов, Фед. Агентство лесного хозяйства, Фед. Агентство по недропользованию; Министерство с/х – ФС о ветеринарном и фитосанитарном надзоре, Фед. Агентство по рыболовству; МинЗдрав РФ – ФС по эоклогическому, технологическому и атомному надзору, ФС по надзору в сф. Защиты прав потребителей и благополучия человека)
3) иные органы, имеющие отдельные экологические функции - органы государственной власти, как правило, регулирующие смежные области общественной жизни (безопасность, охрана здоровья и т.п.), которые обладают отдельными функциями в сфере экологического управления.
Функции экологического управления:
· экол. Надзор и контроль
· экол. Экспертиза
· экол. Нормирование и стандартизация
· экол. Мониторниг
· экол. Аудит
· экол. Лицензирование и сертификация и др.